Gemeenteraad Harlingen
p/a Voorstraat 35
8861 BD Harlingen

Datum: 11 januari 2018
Onderwerp: gemeente en burger staan in de kou,
minister en provincie lachende derde

Geachte Raadsleden,

In deze brief worden kort wat feiten en achtergrond rond bodembewegingen vanwege gas- en/of zoutwinning beschreven. Voor een uitgebreider overzicht en meer informatie verwijzen wij u graag naar de brief aan de Stichting Bescherming Historisch Harlingen dd 10 januari 2018. Een kopie van die brief met de bijlagen zenden wij u desgewenst gaarne toe.

Mijnbouwwet 2003
In 2003 is een nieuwe Mijnbouwwet van kracht geworden die de oude Mijnwet van Napoleon uit 1810 verving, op een wijze die volgens het ministerie van Economische Zaken (EZ) en het parlement een grote verbetering vormt, vooral voor gedupeerde grond- en huiseigenaren.

Einde 2017 kunnen we kort samenvatten dat sinds de invoering van de Mijnbouwwet de vergoeding van schade aan particulieren eerder uitzondering dan regel is. Hoofdzakelijk omdat door de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) geen causaal verband met door gas- en/of zoutwinning veroorzaakte bevingen vastgesteld wordt. De Tcbb ‘Nieuwe Stijl’, door minister Joritsma van EZ indertijd als troef uit de mouw gehaald om de bepleite omkering van de bewijslast en subsidiaire aansprakelijkheid van de Staat van tafel te krijgen, functioneert niet zoals de Kamer is voorgespiegeld: een Tcbb als laagdrempelig rechtshulp-orgaan en alternatief voor overheidsrechtspraak, een commissie die onpartijdig en deskundig is zodat de rechten van de burger beschermd zijn.

Uit de verschillende beschouwingen en analyses van de schade, die door gas- en zoutwinning is toegebracht aan het eigendom van burgers, komt naar voren dat de Staat – i.c. het ministerie van EZ met het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) – tekort is geschoten in de maatschappelijke zorgvuldigheid en dus onrechtmatig gehandeld heeft.

Kort gezegd: het gaat hier om onzorgvuldigheden bij het verlenen van vergunningen in de afgelopen decennia, bij het adviseren van het SodM daarbij, bij het toezicht houden op de exploitatie en bij het toezicht houden door SodM en KNMI op de afwikkeling van schade als gevolg van bodembewegingen en aardbevingen.

De gevolgen van de gas- en zoutwinning zijn zo groot dat de gemeenten de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van haar burgers niet langer kan dragen. Inwoners lopen een groot risico. Het steeds balanceren van veiligheid en economische belangen kan op een gegeven moment niet meer acceptabel zijn.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Binnen het bestuursrecht zijn er een aantal beginselen welke duiding moeten geven aan het soort gedragsregels van het bestuur (de overheid) in verhouding met de burger. Dit worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.) genoemd. Een groot aantal daarvan zijn terug te vinden in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb).

Bij het omgaan met onbekende risico’s heeft de overheid in het aansprakelijkheidsrecht dezelfde positie, en dient zij op gelijke voet beoordeeld te worden, als wanneer het een private persoon zou betreffen, zoals in de jurisprudentie is aanvaard. Daar komen nog enkele internationaal-publiekrechtelijke beginselen bij, met name het voorzorgbeginsel, oftewel: “bij twijfel, niet inhalen”.

In het Awb worden verder genoemd:
– het Fair play-beginsel (art. 2:4 Awb) dat vooral moet bewerkstelligen dat de overheid een eerlijk orgaan is dat iedereen met gelijkwaardigheid behandelt. Deze eerlijkheid uit zich ook in een gewenst transparant karakter van besluitvorming van de overheid;

– het Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb) waarbij de overheid binnen het proces van besluitvorming zorgvuldig moet handelen. Dit vereist een goede voorbereiding en correct overdachte besluitvorming. Er wordt met een eerlijke blik gekeken naar de zaak om zo te komen tot een degelijk besluit;

– het Motiveringsbeginsel (art. 3:46 Awb) waarbij de overheid binnen de procedure van besluitvorming helder moet kunnen overdragen hoe zij tot een besluit is gekomen. De feiten moeten correct zijn evenals de motivering. Voor de motivering geldt ook dat er geen onduidelijkheid mag zijn;

– het Verbod détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb). Het verbod op détournement de pouvoir behelst dat een bestuursorgaan alleen gebruik mag maken van de rechtswege eigen bevoegdheden voor het doel waarmee die bevoegdheden verleend zijn. Kort door de bocht is dit het verbod op machtsmisbruik;

– de Belangenafwegingsplicht (art. 3:4 lid 1 Awb). De belangenafwegingsplicht bewerkstelligt de plicht van een bestuursorgaan om bij een besluit de betrokken belangen af te wegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit;

– het Evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb). De overheid draagt de plicht dat de nadelige gevolgen van een besluit erkend en herkend worden, en zorg te dragen dat deze nadelige gevolgen voor een burger niet onevenredig zwaarder zijn dan het algemeen gediende doel van het besluit;

– het Gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen moeten gelijk behandeld worden;

– het Vertrouwensbeginsel. Een burger mag er op goed vertrouwen van uit gaan dat mocht de overheid een bepaald besluit nemen, de burger daar dan ook recht op heeft. Denk bijvoorbeeld aan de verlening van een vergunning. Als jij al weken van de gemeente hoort dat je een bouwvergunning krijgt en je koopt alvast materialen in om nadien te horen dat je de vergunning niet krijgt, dan kun je door middel van het Vertrouwensbeginsel afdwingen dat het besluit alsnog in jouw voordeel wordt genomen;

– het Rechtszekerheidsbeginsel. Het Rechtszekerheidsbeginsel is in het leven geroepen om onduidelijkheid en vaagheden over de werking van de wet te voorkomen. Binnen de kaders van het bestuursrecht betekent dit dat het besluit helder en ondubbelzinnig moet zijn, evenals de rechtsgevolgen die ten gevolge van dat besluit in werking treden. Dit is alles om geen onzekerheid te laten bestaan over de doorwerking van de wet.

Het behoeft geen nader betoog dat vele abbb’s met voeten zijn getreden. De bescherming van de grondrechten, het recht op gezondheid in een gezond leefmilieu en het recht op ‘due process’ en ‘fair trial’ is met voeten getreden. Door het falen van de Staat als toezichthoudende overheid en de provincie Fryslân als gebiedsregisseur staan burgers in de kou bij schade ten gevolge van bodembewegingen. Men kan zich noch als toezichthoudende overheid noch als gebiedsregisserende overheid verschuilen achter het ontbreken van wetenschappelijke inzichten over een bepaald gevaar of risico.

Wie betaalt, bepaalt ..
In kringen van de Staat, i.c. de minister van EZ, haar adviesorgaan het SodM, de NAM en de provincie wordt nog steeds uitgegaan van de visie dat bodembewegingen op zich geen schadelijk effect kan veroorzaken. Op grond hiervan worden steevast aanvragen tot schadevergoeding van burgers door die Tcbb afgewezen. Een ‘zettingschade’ wordt in vele gevallen steevast niet erkend. Dat is ook de praktijk bij schadeafwikkeling door deskundigen die namens de NAM optreden in andere gevallen. Anders gezegd: in de nieuwe Mijnbouwwet wordt de mijnbouwers geen strobreed in de weg gelegd. Komt bij dat de vele adviesrapporten inzake bodembewegingen steevast werden gemaakt door vanuit de centrale overheid gefinancierde instellingen, “de slager keurt zijn eigen vlees”, want immers: “wie betaalt, bepaalt …’

De Groningse econoom F. de Kam heeft eens verklaard dat hij de totale opbrengst van de gaswinning – los van de zoutwinning – voor de Staat op 500 miljard schat (prijspeil 2014). Een niet onbelangrijke bijkomstigheid is dat de Staat als toezichthouder ook zelf groot belang heeft bij de opbrengsten van die activiteit. Op jaarbasis is dat doorgaans zo’n Euro 10-15 miljard, zo’n ruwe 5-10% van de Rijksinkomsten van de Nederlandse Staat. Niet vreemd dan dat de Staat -i.c. de minister van EZ – deze “kip met gouden eieren” koste was kost wil beschermen en zeker niet wil slachten.

Wie is verantwoordelijk?
Bij mijnbouwschade heeft de burger recht op de bescherming van zijn rechten door de overheid. Bij de vaststelling van die schade, met name van het oorzakelijk verband, kan de burger een “onpartijdig en deskundig” advies van de Tcbb krijgen. Minister Joritsma van EZ had dat zo uitgelegd: “De burger moet daarbij aantonen dat de schade is veroorzaakt door mijnbouw. Daarvoor kan advies gevraagd worden bij de Tcbb”. Dat advies van de Tcbb zal in de praktijk semi-bindend zijn, want het mijnbouwbedrijf zal dit meestal volgen bij de afhandeling van de schade.

Het ministerie van EZ is al decennia bezig om provinciale overheden wat het mijnrecht betreft op het verkeerde been te zetten, en is op die weg doorgegaan bij de behandeling van het wetsontwerp Mijnbouwwet, Daarbij werden de Kamers niet serieus genomen en werden deze stelselmatig verkeerd voorgelicht over het mijnrecht in de ons omringende landen. Dat recht is in grote lijnen wat eertijds de provincies, en tegenwoordig de gedupeerde huiseigenaren en milieu-organisaties destijds aan het departement gevraagd hebben, aldus prof. mr. J.M. van Dunné.

Voor iedereen die zich enigszins op dit terrein beweegt is zonneklaar dat zowel het ministerie van EZ als het SodM en de KMNI al enkele decennia een visie hebben die niet te onderscheiden is van die van de NAM en andere mijnbouwmaatschappijen. Anders gezegd, de mijnindustrie wordt geen strobreed in de weg gelegd.

Als een burger al de stoute schoenen aantrekt en de Tcbb benadert, krijgt hij vrijwel altijd nul op het rekest en wordt causaal verband steevast afgewezen. Hetgeen niet verbaast, omdat de Tcbb in haar rapporten steeds meldt: “dat uit tot op heden uitgevoerd onderzoek blijkt dat er door bodemdaling of door maatregelen in het kader van bodemdaling geen gebouwschade is te verwachten. In de praktijk is ook nog nooit een verband tussen bodemdaling door aardgaswinning en gebouwschade geconstateerd”.

De burger/leek die verhaal probeert te halen bij andere (overheids)instellingen wordt stelselmatig van het kastje naar de muur gestuurd (zie brieven van het Ministerie van EZ, de Raad van State, het SodM, de provincie Fryslân in de bijlage). Niemand acht zich verantwoordelijk en de burger/leek wordt immer verwezen naar andere instanties of instellingen.

Zowel de Tcbb als het ministerie van EZ, de NAM en de provincies doen voor het afwijzen van aansprakelijkheid vooral een beroep op het ontbreken van meetgegevens, van “concrete data”. Daarbij wordt wijselijk in het midden gelaten waarom daarvoor niet al tien-twintig jaar geleden gezorgd kon zijn. De burger wordt in het hele verhaal het verkrijgen van concrete data ontzegd en met lege handen achter gelaten.

In zijn NJB-artikel uit 2002 heeft ook prof. mr. J.M. van Dunné – aan de hand van een analyse van de Jaarverslagen van de Tcbb – uit de doeken gedaan dat een burger bij schade vanwege bodembewegingen nergens iets te zoeken had: “schadevergoedingen wegens bodemdaling werden enkel aan overheidsinstellingen (grif) verleend, zoals Waterschappen, gemeenten en de Provincie”. De Commissie Bodemdaling Aardgaswinning, bestaande uit leden van de provincie Fryslân, de NAM en het Wetterskip Fryslân, deed betalingen aan Wetterskip Fryslân voor schadeherstel van het gebied. Een overzicht van vergoedingen m.b.t. huidige of toekomstige schade in de bijlage opgenomen.

Van Dunné wees daarbij ook op de jurisprudentie van de Hoge Raad, die vaste vorm had gekregen met de formule uit een reeks van arresten, dat in geval van de onzorgvuldige gedraging wanneer “een risico ter zake van het ontstaan van schade in het leven is geroepen en dit risico zich vervolgens verwezenlijkt, daarmee het causaal verband tussen die gedraging en de schade in beginsel gegeven is en het aan degene is die op grond van die gedraging wordt aangesproken, om te stellen en te bewijzen dat die schade ook zonder die gedraging zou zijn ontstaan” (HR 23 nov. 2001).

Voor een beroep op Gevaarzetting als grondslag voor een onrechtmatige daad is volgens de jurisprudentie het gangbare uitgangspunt de schending van een Zorgvuldigheidsnorm, vaak als Veiligheidsnorm geformuleerd. Op het gebied van de mijnbouwschade heeft de Hoge Raad bepaald – in het standaardarrest uit 1920, kasteel Strijthagen, de basis waarop sindsdien ruim 100.000 schadegevallen in Zuid-Limburg afgehandeld zijn voor vele honderden miljoenen guldens, thans gelijk te stellen met miljarden Euro’s – dat de mijnbouwmaatschappij haar verplichting om schade te voorkomen geschonden had. Voor een nadere toelichting op de Gevaarzettingsleer en relevante arresten van de HR verwijzen wij naar de bijlage..

Het kan anders.
Het voorbeeld is de Grondwaterwet, die laat zien dat de overheid wel degelijk bij het regelen van publiekrechtelijke bevoegdheden (winning van grondwater) tegelijkertijd de belangen van particulieren in acht kan nemen èn voor een schaderegeling kan zorgen, compleet met schadefonds.

Het valt niet goed in te zien hoe de minister van EZ een beleid kan verantwoorden dat haaks op dit overheidsbeleid staat. Het beginsel is natuurlijk zo oud als de Onteigeningswet of de Belemmeringenwet Privaatrecht: indien men van hogerhand toestemming krijgt om geheel of gedeeltelijk inbreuk te maken op eigendom van een derde, dient deze in het voorkomende geval daarvoor schadeloos gesteld te worden.

Het is niet algemeen bekend dat op een aanpalend terrein, dat van schade toegebracht door trillingen van heiwerkzaamheden, de Hoge Raad al sinds 1930 een vaste leer heeft dat degeen die daarmee schade toebrengt aan omwonenden zich niet kan beroepen op de gebrekkige toestand van het huis in kwestie. In 1973 heeft de Hoge Raad dat nog eens bevestigd in het geval van een bank die tot nieuwbouw overging en naast de bouwput het pand van een drogist aantrof dat in slechte staat was. Al met al is deze casus een mooi voorbeeld van de gevaarzettingsleer, op maat gemaakt voor toepassing op mijnbouw die bodemschade kan veroorzaken, ook door trillingen. “Waar gehakt wordt, vallen spaanders”, wist men vroeger al, of nog simpeler: “Wie breekt betaalt”, oftewel “Potsje brekke, potsje betelje”. (zie voor de gehele bank-vs-drogist casus de bijlage).

Meten is weten
De NAM heeft al enige decennia het gebruik van een betere en zorgvuldiger methode van ondergrondse en bovengrondse seismologische meetsystemen met betrekking tot bevingen met kracht van de hand gewezen. Zij is daarin gesteund door overheidsinstellingen zoals de KNMI en het SodM, die elk nieuw winningsplan dat zij moesten beoordelen op dit punt niets in de weg gelegd hebben.

“Meten is weten!”, roepen de technici altijd, maar het omgekeerde geldt ook: “Niet meten is niet weten!”. De provincie Fryslân heeft het ministerie van EZ al in de jaren negentig gevraagd om een fijnmaziger meetsysteem in te voeren met betrekking tot bodemdaling (eveneens bij vergunningverlening). Gevraagd was om de plaatsing van ‘tiltmeters’ die veel meer en nauwkeuriger informatie verschaffen dan met de bestaande ‘waterpasmethode’ kon worden verkregen. De provincie ving daarbij bot bij het ministerie van EZ en keerde ook op haar schreden terug; de provincie had op economisch gebied in die tijd immers nog veel te verhapstukken met EZ – en dat is tegenwoordig niet anders.

De minister van EZ, minister Joritsma, was destijds niet alleen mordicus tegen een omkering van de bewijslast, maar ook tegen het plaatsen van tiltmeters. De burger/leek is daarmee – bijna stelselmatig – de wind uit de zeilen genomen. Zowel EZ als de NAM doen – zoals hiervoor al vermeld – voor het afwijzen van aansprakelijkheid ook een beroep op het ontbreken van meetgegevens, van ‘concrete data’. Daarbij wordt wijselijk achterwege gelaten waarom daarvoor niet al decennia terug gezorgd kon zijn middels bijvoorbeeld tiltmeters.

Een gang naar de rechter is voor de burger/leek tot op heden ook niet opportuun om dezelfde redenen, het ontbreken van concrete meetgegevens en niet kunnen beschikken over relevante, ‘gezaghebbende’ informatie.

De stichting Winamer Belang heeft ook mogen ervaren dat meetgegevens van (semi-)overheidsinstellingen en bestuurlijke organen niet worden vrijgegeven en van de desbetreffende websites worden verwijderd. Op een kaart van Wetterskip Fryslân staat bijvoorbeeld dat de woning van Sytse Elsinga (lid Winamer Belang) in het 15 cm zakkingsgebied ligt, maar volgens de gegevens van Rijksmeetdienst – gegevens die overigens na 2014 van hun website zijn verwijderd – was de woning al 32 cm gezakt. Hoeveel zakking er de laatste 3 jaar is geweest, is niet te achterhalen.

Geloofwaardigheid Tcbb
De deskundigheid en geloofwaardigheid, de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Tcbb wordt – mede gezien het bovenstaande – ernstig in twijfel getrokken. De Tcbb meldt in haar jaarverslagen steevast dat “uit het tot op heden uitgevoerd onderzoek blijkt dat er door bodemdaling of door maatregelen in het kader van bodemdaling geen gebouwschade te verwachten is. En dat in de praktijk ook nog nooit een (technisch causaal) verband tussen bodemdaling door aardgas- of zoutwinning en gebouwschade geconstateerd is”. Dat staat in schrille tegenstelling tot de schadevergoedingen wegens bodemdaling die enkel aan lokale overheidsinstellingen, zoals Waterschappen, gemeenten en de provincie, (grif) verleend werden. Het rechtvaardigheids- en gelijkheidsbeginsel wordt in de overwegingen van de Tcbb niet meegenomen, de burger blijft hulpeloos in de kou staan.

Het eerste dat opvalt bij de Jaarverslagen van de Tcbb, is dat de verslaglegging volstrekt ondoorgrondelijk is. Men blijft ten aanzien van de uitslagen van de adviezen in het ongewisse. Het is duidelijk dat de Tcbb geen pottenkijkers wil, maar het gaat wel ver om zelfs geen verslag te doen waartoe het advies geleid heeft. Aldus legt men geen enkele verantwoording af, hetgeen wellicht ook de bedoeling is. Bovendien kan het werk van de Tcbb door niemand getoetst worden, noch op technisch noch op juridisch vlak.

De Tcbb was bedoeld als een college van geschillenbeslechting wiens advies niet bindend was maar ‘semi-bindend’, waardoor voor de burger een gang naar de rechter overbodig werd, een besparing van kosten en tijd. Nu is een hoofdregel van geschillenbeslechting, in welke vorm dan ook, dat degeen die daarmee belast is geen enkele relatie mag hebben met een van de partijen die een geschil hebben.

Het is algemeen bekend hoe streng de regels bij arbitrage zijn: vroegere adviezen, relaties van kantoorgenoten (hetgeen na fusies gemakkelijk het geval kan zijn) en familieleden met betrekking tot één van de partijen zijn volstrekt uit den boze. Wraking is momenteel aan de orde van de dag en het gaat daarbij uitsluitend om het voorkomen van de schijn van afhankelijkheid en partijdigheid. In de sfeer van de rechterlijke macht herinnert men zich nog wel in de Wilders-affaire – het dinertje van de rechter in zijn vriendenkring waarbij een verkeerd persoon aanwezig was – althans dat werd niet zuiver op de graat bevonden. Ergo: wraking van de Tcbb is aan de orde.

Meer- en mededaderschap
Het moet gezegd worden dat voor eenvoudige schadegevallen de Tcbb best goed werk zou kunnen leveren. Maar voor de meer gecompliceerde zaken, bijvoorbeeld gevallen van meervoudige causaliteit (activiteiten van verscheidene mijnexploitanten, bodemgesteldheid, grondwaterpeilverlaging, bouwkundige elementen, e.d.), waarbij ook meer- of mededaderschap speelt, is een beroep op de burgerlijke rechter door een schadelijdende partij niet denkbeeldig. Tegenover de Kamer heeft de minister zelf een aantal keren op deze aspecten gewezen. Juist voor dergelijke situaties combineert men elders in Europa bewijslastomkering met een technisch en in sommige gevallen een juridisch adviseur, die particulieren met bodemschade bijstaat.

Bij een typisch geval van bodemschade zullen zich juridisch complexe figuren voordoen, zoals meerdaderschap en multi-causaliteit: verscheidene oorzaken die zich naast elkaar voordoen of wel tegelijkertijd, vaak in een onderlinge samenhang die onduidelijk is. Hierbij valt volgens prof. mr. J.M. van Dunné te denken aan factoren als:
1. bodembewegingen / aardbeving (dit kan een verticale of horizontale kracht zijn, of combinatie daarvan);
2. een grondwaterpeilverlaging, vaak het gevolg van:
3. een bodemdaling (bodemverhoging komt ook voor);
4. een slechte staat waarin het gebouw zich bevindt (ouderdom of achterstallig onderhoud), of
5. de bouwkundige gebreken.

Voor de jurist met kennis van onrechtmatige daads- en aansprakelijkheidsrecht komen hierbij figuren als dubbele causaliteit en alternatieve causaliteit in beeld. In het laatste geval, de dagelijkse praktijk in de provincie Fryslân – wanneer niet duidelijk is of de oorzaak in grondwaterpeilverlaging ligt en het Wetterskip de dader is dan wel het mijnbouwbedrijf – kan men een beroep doen op artikel 6:99 BW.
Het archetype van de twee jagers die tegelijkertijd schoten en het waarbij het niet vast te stellen is wie van beide de wandelaar geraakt heeft (voor jagers kan men tegenwoordig ook farmaceutische producenten of lozers op oppervlaktewateren stellen).

In die situatie kan men elk van de mogelijke daders voor de gehele schade, 100% dus, aanspreken (hoofdelijke aansprakelijkheid). De Hoge Raad heeft dit, op eigen initiatief, al in 1997 toegepast op lozers van schadelijke stoffen in een sloot in Engelum in Fryslân.
Bij mededaderschap (samenwerking onderling) kan men een dader voor een deel aanspreken of hoofdelijk voor het geheel (van dat laatste was het hof in dat Friese geval uitgegaan).
Bij meerdaderschap (geen onderlinge samenwerking) kan men één van de daders met een ‘deep pocket’ uitzoeken en voor 100% aanspreken, ook indien hij maar een kleine veroorzaker is, zeg voor 15-20%.

De Waddenzee
Eind jaren negentig was het beginsel van ‘voorzorg in acht nemen’ geaccepteerd in ons recht, ook in de rechtspraak. De problemen rond de Waddenzee, het boren naar gas daar, met ook hier Shell/NAM in een hoofdrol, leidde tot een mooie uitspraak van de President Rechtbank Leeuwarden in 1997 die de Staat bekend zou moeten zijn. De President liet zich door de Raad van State inspireren die gesteld had dat bij leemten in kennis dat geen stellige conclusies over geringe effecten op het milieu kan rechtvaardigen. Kortom, volgens Europese wetgeving moet men van een ‘worst case scenario’ uitgaan.

De President overwoog destijds met betrekking tot de Planologische Kernbeslissing Waddenzee:
“Wanneer op basis van de best beschikbare informatie bij de afweging sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijk belangrijke negatieve gevolgen voor het ecosysteem, dan zal het voordeel van de twijfel in de richting van het behoud van de Waddenzee gaan, hetgeen betekent dat de hoofddoelstelling [bescherming van de Waddenzee als natuurgebied) bepalend is”.

Over de Expertmeting die in Harlingen is gehouden en waarbij TNO en Deltares aanwezig waren, zijn reeds de nodige vragen gerezen. Welk risico loopt de stad Harlingen wanneer er zout wordt gewonnen? Door TNO en Deltares is daar de opmerking gemaakt dat rapporten, die op aannames zijn gebaseerd, grote onzekerheden geven. Het na-ijleffect is niet bekend. “Het na-ijleffect in ons gebied was 300% groter dan verwacht”, aldus Rinze Post van Winamer Belang. “Wij hebben daarom ook al onze gegevens doorgespeeld naar de Vereniging Oud Harlingen en de Stichting Bescherming Historisch Harlingen”.

De gemeenteraad kan zich bij zoutwinning in de Waddenzee het volgende afvragen:
1. In de ondergrond van Fryslân en in de Waddenzee zijn zoutpijlers (zoutkoepels), en daarin kunnen ‘caprocks’, ondergrondse holten door oplossing, voorkomen. In Duitsland hebben deze ‘karst’-verschijnselen tot instortingen geleid. Wat is het effect van bodembewegingen dan wel aardbevingen hierop? is dat onderzocht?

2. De maximale grondversnelling aan het ‘maaiveld’, de zogenaamde PGA, is een maat voor schade. Uit buitenlands onderzoek blijkt dat de grootste piekversnelling zich niet altijd direct boven de breuk (hypocentrum) voordoet maar op afstand kan gebeuren, soms vele kilometers daar vandaan. Is daar onderzoek naar verricht?

3. Dat geldt ook voor het geval dat een geringe PGA het effect van een verweking (‘liquefaction’) kan doen ontstaan. Met name bij (zee)dijken kan dat een ernstig probleem gaan vormen. Is dat onderzocht voor de situatie in de Waddenzee, bij zowel de ondiepe als de diepere bodembewegingen, bevingen en trillingen?

4. Is het effect van ‘lateral spreading’ onderzocht, bij kades, oevers van grachten, vaarten en kanalen? Dat effect speelde namelijk een catastrofale rol bij de grote beving in Roermond in 1992. Worden er versnellingsmeters (PGA-metingen) op de risico-plaatsen geïnstalleerd?

5. Worden er bij de kwetsbare (historische) gebouwen en opstanden tilt-sensoren ingezet, waar al 10-20 jaar vanuit verschillende gremia op wordt aangedrongen?

Het buitenland (de ons omringende landen)
In dit verband willen wij graag wijzen op de ervaring in Duitsland, die leert dat sinds 1982 – het jaar van de invoering van de omkering van de bewijslast bij vermoeden van mijnschade – schadeprocedures in de mijnstreken vrijwel niet meer voorkomen. Schade aan woningen in mijnstreken (zoals Saarbrücken) wordt zonder morren vergoed of hersteld door de mijnindustrie. Met de belangen van de mijnexploitant kan rekening worden gehouden, Leden van de stichting Winamer Belang hebben zich bij het bezoek aan Duitsland daarvan kunnen overtuigen, mede op basis van een presentatie van de R.A.G. rapportage.

Het Amendement-Atsma (Nr. 37) spoort aardig met de Franse Code minier van 1994, zoals gewijzigd in 1999, terwijl het ook overeenkomst vertoont met het Engelse mijnrecht volgens de Mijnwetten van 1991 en 1994, waarin steeds sprake is van een subsidiaire aansprakelijkheid van een overheidslichaam dat belast is met de uitgave van mijnconcessies, de Coal Authority, indien de mijnexploitant niet thuis geeft. Een combinatie met omkering van de bewijslast, aanvaard in de mijnwetgeving van Duitsland, Frankrijk, Oostenrijk en Verenigd Koninkrijk, lijkt de meest sterke wettelijke regeling.

Een pikant aspect is hier, dat wanneer dit amendement wet wordt, de Staat groot belang kan hebben bij omkering van de bewijslast wanneer hij regres zoekt op mijnexploitanten. De aansprakelijkheid van de Staat werd in 1994 door het Franse parlement afgedwongen; een lichtend voorbeeld?”

Op de korte termijn.
Behalve bovengenoemde juridische argumenten zijn er ook maatschappelijke, dus politieke, argumenten die ervoor pleiten om als de wiedeweerga – teneinde een massa-claim te voorkomen – een behoorlijke regeling op te stellen voor vergoeding van mijnbouwschade. Volgens het gewone aansprakelijkheidsrecht gaat het hier om vermogensschade, dat is dus inclusief waardevermindering en psychische schade.

Als de Staat de eerste helft van de vorige eeuw de Limburgers schadeloos kon stellen voor naar huidig prijspeil miljarden Euro’s, valt niet in te zien dat nu de Noordelijke provincies getroffen worden, dit anders zou moeten zijn. Het ging indertijd om zo’n 100.000 schadegevallen, laten wij hopen dat het dit keer een pak minder gaan worden.

Zo’n regeling voor ‘Schadevergoeding bodemschade als gevolg van mijnbouw’ hoeft er niet ingewikkeld uit te zien, en zou in een Convenant tussen alle betrokken partijen vastgelegd moeten worden. Op milieugebied is een convenant, zoals bekend, een middel om het bedrijfsleven tot goed gedrag te brengen (verpakkingen, giflozingen, etc.) met als sanctie het invoeren van een wetgeving terzake indien men zich niet aan het convenant houdt. En van wetgevingen … daar houdt het bedrijfsleven niet zo van. Prof. mr. J.M. van Dunné heeft in het Tijdschrift voor Gezondheidsschade, Milieuschade en Aansprakelijkheidsrecht, TGMA 2014-4, (17 jan. 2015) een prima bruikbare voorzet voor een regeling gedaan.

Wie moet zo’n Convenant sluiten? Natuurlijk de Staat en de mijnbouwexploitanten, maar ook alle verder daarbij betrokken adviserende organen, zoals SodM en KNMI. Er kan immers informatie vrijgegeven moeten worden in het kader van een regeling. Gezien de omvang van de schade en wantoestanden die aan de orde zijn, zou dit als ‘Chef Sache’ op het bord van de Minister-President gelegd kunnen worden.

Het lijkt echter beter, om in navolging van Van Dunné te spreken, om dit aan de Algemene Rekenkamer toe te vertrouwen, die wordt te zijner tijd toch met de rekening geconfronteerd. Maar belangrijker is nog dat het een onafhankelijke instelling is en eentje die gewend is om ministeries vermanend toe te spreken. In het kabinet liet iedereen EZ haar gang maar gaan, in een lange traditie. De minister van Justitie en Veiligheid (!) heeft zich onlangs tegenover Groningers ook in die zin uitgesproken.

Het lijkt goed om aan het gremium dat een Convenant ‘Schadevergoeding bodemschade als gevolg van mijnbouw’ gaat sluiten enkele partijen als (zaak)waarnemers toe te voegen. Te denken valt aan bewonersorganisaties, stichtingen zoals de stichting Bescherming Historisch Harlingen en stichting Winamer Belang, en onafhankelijke geologen en ingenieurs die een staat van dienst op dit terrein hebben.

Wij willen deze brief graag positief afsluiten en beëindigen met te zeggen dat wij van ganser harte hopen dat:
1. er in een nauwe samenwerking met alle betrokkenen een Convenant opgesteld wordt die de ‘schadevergoeding bodemschade als gevolg van mijnbouw’ eenvoudig en transparant regelt. Behalve juridische argumenten zijn er ook maatschappelijke – dus politieke – argumenten om per direct een behoorlijke Regeling op te stellen;
2. waarbij een massa-claim naar Frisia c.q. de Staat inzake schade vanwege zoutwinning voorkomen kan worden door een ‘weer geloofwaardige’ Politiek;
3. en ’het oplossen van alle ellende vanwege bodembewegingen’ de burgers en het bedrijfsleven in het Noorden ook de nodige werkgelegenheid en innovatieve kansen gaat bieden.

Met vriendelijke groeten,

Rinze Post
(vzt. stichting Winamer Belang)

Bijlage 1: Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Bijlage 2: Gevaarzettingslee

Bijlage 1: Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Plaatsing van de a.b.b.b’s
Binnen het bestuursrecht zijn er mettertijd een aantal beginselen ontsprongen uit jurisprudentie welke duiding moeten geven aan een soort gedragsregels van het bestuur (de overheid) in verhouding met de burger Dit worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.) genoemd. Een groot aantal daarvan zijn terug te vinden in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) die zijn oorsprong vindt in het jaar 1994. Daarvoor bestonden deze beginselen ook maar waren die vooral gecodificeerd in jurisprudentie. In beginsel gaan geschreven normen voor op ongeschreven normen, zo ook met a.b.b.b.’s. Een ongeschreven a.b.b.b. kan in bijzondere gevallen contra legem werken. Opgesomd zijn dit de a.b.b.b.’s:

Fair play (art. 2:4 Awb)
(formele) Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb)
Verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb)
Belangenafwegingsplicht (art. 3:4 lid 1 Awb)
Evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb)
Motiveringsbeginsel (art. 3:46 jo. 3:47 lid 1 Awb)
Gelijkheidsbeginsel
Vertrouwensbeginsel
Rechtszekerheidsbeginsel
Verbod van willekeur

Formele a.b.b.b.’s
Formele a.b.b.b.’s gaan over de bevoegdheden van overheden en met name de procedure daarvan. Deze a.b.b.b.’s geven duiding aan hoe het proces zou moeten verlopen en ziet af van de inhoud. Het gaat over de besluitvormingsprocedure evenals de eisen waaraan een besluit moet voldoen (bijvoorbeeld het zorgvuldigheidsbeginsel).

Fair play-beginsel (art. 2:4 Awb)
Zoals de naam doet vermoeden moet het fair play-beginsel vooral bewerkstelligen dat de overheid een eerlijk orgaan is dat iedereen met gelijkwaardigheid behandelt. Deze eerlijkheid uit zich ook in een gewenst transparant karakter van besluitvorming van de overheid. De overheid is eerlijk en hoort dus niet aan achterkamerpolitiek te doen.

(Formele) zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb)
De overheid moet binnen het proces van besluitvorming zorgvuldig handelen. Dit vereist een goede voorbereiding en correct overdachte besluitvorming. Er mag geen haast zijn en er moet zorgvuldig te werk gegaan worden. Er wordt met een eerlijke blik gekeken naar de zaak om zo te komen tot een degelijk besluit.

Motiveringsbeginsel (art. 3:46 Awb)
De overheid moet binnen de procedure van besluitvorming helder kunnen overdragen hoe zij tot een besluit is gekomen. De feiten moeten correct zijn evenals de motivering. Voor laatstgenoemde geldt ook dat er geen onduidelijkheid mag zijn.

Materiële a.b.b.b.
Materiële a.b.b.b.’s behelzen de inhoud van een zaak en gaan in tegenstelling tot formele a.b.b.b.’s niet over de procedure.

Verbod détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb)
Haar Franse naam wordt ontleend aan de oorsprong in Franse jurisprudentie. Het verbod op détournement de pouvoir behelst dat een bestuursorgaan alleen gebruik mag maken van de rechtswege eigen bevoegdheden voor het doel waarmee die bevoegdheden verleend zijn. Kort door de bocht zou je dit ook het verbod op machtsmisbruik kunnen noemen.

Belangenafwegingsplicht (art. 3:4 lid 1 Awb)
De belangenafwegingsplicht bewerkstelligt de plicht van een bestuursorgaan om bij een besluit de betrokken belangen af te wegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

Evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb)
De overheid draagt de plicht dat de nadelige gevolgen van een besluit erkent en herkent worden, en zorg te dragen dat deze nadelige gevolgen voor een burger niet onevenredig zwaarder zijn dan het algemeen gediende doel van het besluit.

Gelijkheidsbeginsel
Gelijke gevallen moeten gelijk behandelt worden. Dit is een ongecodificeerd a.b.b.b.

Vertrouwensbeginsel
Als je op goed vertrouwen er van uit mocht gaan dat de overheid een bepaald besluit neemt, dan heb je daar ook recht op. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de verlening van een vergunning. Als jij al weken van de gemeente hoort dat je een bouwvergunning krijgt en je koopt alvast materialen in om nadien te horen dat je de vergunning niet krijgt, kun je door middel van het vertrouwensbeginsel afdwingen dat het besluit alsnog in jouw voordeel wordt genomen. Dit is een ongecodificeerd a.b.b.b.

Rechtszekerheidsbeginsel
Het rechtszekerheidsbeginsel is in het leven geroepen om onduidelijkheid en vaagheden over de werking van de wet te voorkomen. Binnen de kaders van het bestuursrecht betekent dit dat het besluit helder en ondubbelzinnig moet zijn, evenals de rechtsgevolgen die ten gevolge van dat besluit in werking treden. Dit is alles om geen onzekerheid te laten bestaan over de doorwerking van de wet.

De Pyrrusoverwinning van een formeel a.b.b.b.
Mocht je een beroep willen instellen tegen een besluit van een bestuursorgaan op basis van een formeel a.b.b.b. dan kun je nog bedrogen uitkomen. Omdat de formele beginselen slechts toezien op de procedure van besluitvorming is dit een procesfout welke makkelijk te herstellen is door het bestuursorgaan.
Zo kan het voorvallen dat als je een beroep instelt op basis van een formeel a.b.b.b. dat het bestuursorgaan haar fout herstelt, en vervolgens tot precies hetzelfde besluit komt. De praktijk wijst uit dat dit vaak het geval is.
Een beroep op basis van een materieel a.b.b.b. heeft daarentegen veel meer kans van slagen, omdat die beginselen toezien op de meest elementaire regels omtrent besluitvorming.

Bijlage 2: Gevaarzettingsleer
Het is niet algemeen bekend dat op een aanpalend terrein, dat van schade toegebracht door trillingen van heiwerkzaamheden, de Hoge Raad al sinds 1930 een vaste leer heeft dat degeen die daarmee schade toebrengt aan omwonenden zich niet kan beroepen op de gebrekkige toestand van het huis in kwestie.

In 1973 heeft de Hoge Raad dat nog eens bevestigd in het geval van een bank die tot nieuwbouw overging en naast de bouwput het pand van een drogist aantrof dat in slechte staat was. De aannemer gaat praten met de drogist en stelt voor om ter preventie van schade een bouwmuur aan te brengen, maar wel tegen gezamenlijk te dragen kosten. De drogist weigert dat laatste (het is immers niet zijn plan om daar te gaan bouwen, en zijn huis staat nog er prima bij); de aannemer gaat vervolgens een damwand heien, en zie: er komen scheuren in de muren van de buurman-drogist.

De Hoge Raad overweegt dat het hof de mate van voorzienbaarheid van de schade niet nader hoefde te onderzoeken nu de bank “zich ervan bewust moet zijn geweest dat het heien de schade kon teweegbrengen”. De drogist had recent een verbouwing aan zijn pand gedaan in de wetenschap dat er binnenkort naast hem gebouwd ging worden en het hof had dit buiten beschouwing gelaten.
De Hoge Raad verwerpt de klacht daarover, met de overweging:
“dat toch, ook al zou door die verbouwing de fundering van het pand van Van de Reek ondeugdelijk zijn geworden (…) zulks niet wegnam dat de Boerenleenbank, door zonder voorafgaand overleg of onderzoek tot het doen heien van de damwand over te gaan, zich tegenover Van de Reek onzorgvuldig heeft gedragen.”

Al met al een mooi voorbeeld van de gevaarzettingsleer, op maat gemaakt voor toepassing op mijnbouw die bodemschade kan veroorzaken, ook door trillingen. “Waar gehakt wordt, vallen spaanders”, wist men vroeger al, of nog simpeler: “Qui casse, paie” – “Wie breekt betaalt” oftewel “Potsje brekke, potsje betelje” ….

Voor een beroep op de figuur van gevaarzetting als grondslag voor een onrechtmatige daad is volgens de jurisprudentie zoals wij zagen het gangbare uitgangspunt de schending van een zorgvuldigheidsnorm, vaak als veiligheidsnorm geformuleerd. Dat betekent in de praktijk doorgaans het schenden van een onderzoeksplicht of van de verplichting om maatregelen de nemen ter voorkoming van schade.

Op het gebied van de mijnbouwschade heeft de Hoge Raad bepaald – in het standaardarrest uit 1920, kasteel Strijthagen, de basis waarop sindsdien ruim 100.000 schadegevallen in Zuid-Limburg afgehandeld zijn voor vele honderden miljoenen guldens, thans met miljarden Euro’s gelijk te stellen, prijspeil 2014 – dat de mijnbouwmaatschappij haar verplichting om schade te voorkomen geschonden had. Daarbij was niet relevant dat dit tot exorbitante kosten zou leiden, noch dat dit ook in het buitenland niet gebruikelijk was.